Quy định của pháp luật về quyền khởi kiện vụ án hành chính
Tranh chấp hành chính là một hiện tượng phổ biến trong đời sống xã hội hiện nay, phát sinh trong quá trình tổ chức thực thi quyền hành pháp mà một trong những phương thức để người dân bảo vệ quyền lợi của mình trong quá trình tranh chấp đó là khởi kiện hành chính. Đây là cơ sở để tạo điều kiện thuận lợi cho cá nhân, cơ quan, tổ chức thực hiện đầy đủ, kịp thời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình trước các cơ quan công quyền, tránh trường hợp gây cản trở việc thực hiện quyền khởi kiện dẫn đến mất quyền khởi kiện của cá nhân, tổ chức. Khởi kiện vụ án hành chính là quyền của cá nhân, cơ quan, tổ chức được pháp luật bảo đảm thực hiện. Khi cá nhân, cơ quan, tổ chức thực hiện quyền khởi kiện thì Tòa án có thẩm quyền có nghĩa vụ, trách nhiệm tiếp nhận đơn khởi kiện và thụ lý giải quyết theo thẩm quyền mà không được từ chối, trừ những trường hợp theo quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (Luật TTHC) họ không có quyền khởi kiện.
1. Quy định chung của Luật Tố tụng hành chính về quyền khởi kiện vụ án hành chính
Pháp luật tố tụng hành chính quy định khái niệm, nội dung về quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Điều 5 và Điều 115 Luật TTHC. Theo đó, Điều 5 quy định “Cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khởi kiện vụ án hành chính để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình theo quy định của pháp luật” và Điều 115 quy định “Cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính (hành vi hành chính), quyết định kỷ luật buộc thôi việc trong trường hợp không đồng ý với quyết định, hành vi đó hoặc đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết, nhưng hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại về quyết định, hành vi đó; tổ chức cá nhân có quyền khởi kiện vụ án đối với quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước trong trường hợp không đồng ý với quyết định đó; cá nhân có quyền khởi kiện vụ án về danh sách cử tri trong trường hợp đã khiếu nại với cơ quan có thẩm quyền giải quyết, nhưng hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại đó”.
Theo quy định pháp luật nêu trên, khi quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm bởi quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính, cá nhân, cơ quan, tổ chức được quyền yêu cầu Tòa án bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp đó và Tòa án có trách nhiệm thụ lý hồ sơ (nếu đủ điều kiện quy định), tiến hành các hoạt động theo quy định của Luật Tố tụng hành chính để giải quyết làm rõ sự việc, đồng thời có kết luận chấp nhận hay không chấp nhận yêu cầu của họ. Đây là một quyền cơ bản của cá nhân, cơ quan, tổ chức đã được luật quy định thành một nguyên tắc nhằm bảo đảm cho cá nhân, cơ quan, tổ chức được Nhà nước được bảo vệ khi quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm bởi quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính. Ngoài ra, trong những trường hợp nhất định được pháp luật quy định thì cá nhân, cơ quan, tổ chức cũng có quyền yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khác bị xâm phạm. Cá nhân, cơ quan, tổ chức khi yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp thì nhất thiết đó phải là các quyền và lợi ích hợp pháp, đồng thời việc yêu cầu đó phải được thực hiện bằng văn bản (là đơn khởi kiện, đơn yêu cầu) và phải tuân theo các thủ tục do Luật TTHC quy định, chỉ có như vậy Tòa án mới có thể thực hiện được việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức.
Về cơ bản, pháp luật quy định đối tượng của quyền khởi kiện vụ án hành chính là quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước, danh sách cử tri.
Việc thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, cơ quan, tổ chức đối với các đối tượng khác nhau là khác nhau, cụ thể:
- Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc thì cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khởi kiện trong trường hợp không đồng ý với quyết định, hành vi đó hoặc đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết, nhưng hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại về quyết định, hành vi đó.
- Đối với quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước thì tổ chức, cá nhân có quyền khởi kiện trong trường hợp không đồng ý với quyết định đó.
- Đối với danh sách cử tri thì cá nhân có quyền khởi kiện khi đã khiếu nại với cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại về danh sách cử tri nhưng hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật về bầu cử mà khiếu nại về danh sách cử tri không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng không đồng ý với kết quả giải quyết khiếu nại.
2. Về thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính
Thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính được quy định tại Điều 116 Luật TTHC. Theo đó, thời hiệu khởi kiện là thời hạn mà cơ quan, tổ chức, cá nhân được quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm; nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện. Thời hiệu khởi kiện đối với từng trường hợp được quy định như sau: 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc; 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước; từ ngày nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri hoặc kết thúc thời hạn giải quyết khiếu nại mà không nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri đến trước ngày bầu cử 05 ngày.
Mặc dù pháp luật bảo đảm quyền khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức nhưng không có nghĩa là quyền này thực hiện bao lâu cũng được mà phải bị giới hạn về khung thời gian cho phép thực hiện quyền đó. Việc quy định giới hạn khung thời gian thực hiện quyền khởi kiện (hay thời hiệu khởi kiện) là cần thiết vì một mặt cho phép bảo vệ kịp thời các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức, mặt khác Nhà nước cũng cần phải kết thúc giải quyết các khiếu kiện hành chính phát sinh thường xuyên trong điều kiện hệ thống pháp luật còn chưa hoàn chỉnh là hoàn toàn hợp lí. Đặc điểm cần chú ý là khi hết thời hạn mà Luật TTHC quy định cho các chủ thể phải thực hiện quyền khởi kiện mà họ vẫn không thực hiện quyền đó mà không thuộc trường hợp bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác thì họ đương nhiên mất quyền khởi kiện. Điều đó có nghĩa là Toà án xem họ là người không có quyền khởi kiện và không có trách nhiệm tiếp nhận, thụ lí, giải quyết đơn khởi kiện của họ.
Sự kiện bất khả kháng và trở ngại khách quan được quy định cụ thể tại Điều 156 Bộ luật dân sự năm 2015, theo đó: sự kiện bất khả kháng là sự kiện xảy ra một cách khách quan không thể lường trước được và không thể khắc phục được mặc dù đã áp dụng mọi biện pháp cần thiết và khả năng cho phép (như lũ lụt, bão…); trở ngại khách quan là những trở ngại do hoàn cảnh khách quan tác động làm cho người có quyền, nghĩa vụ dân sự không thể biết về việc quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm hoặc không thể thực hiện được quyền, nghĩa vụ dân sự của mình. Trường hợp vì sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác làm cho người khởi kiện không khởi kiện được trong thời hạn quy định nói trên thì thời gian có sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác không tính vào thời hiệu khởi kiện. Theo quy định tại khoản 5 Điều 116 Luật TTHC thì các quy định của Bộ luật dân sự về cách xác định thời hạn, thời hiệu cũng được áp dụng trong tố tụng hành chính. Việc quy định áp dụng tương tự như vậy là hợp lí và tạo sự thống nhất trong áp dụng pháp luật mà không cần thiết phải quy định thêm trong Luật TTHC.
3. Về đơn khởi kiện vụ án hành chính và việc gửi đơn khởi kiện đến Toà án
Khi tiến hành khởi kiện tại Tòa án, cá nhân, cơ quan, tổ chức phải làm đơn khởi kiện để nộp cho Tòa án có thẩm quyền. Đây là quy định bắt buộc, mọi hình thức khởi kiện khác không có đơn khởi kiện đều không hợp lệ. Để bảo đảm tính pháp lý thì đơn khởi kiện cũng phải đáp ứng các yêu cầu cơ bản (về nội dung) do Luật TTHC quy định. Nếu đơn khởi kiện chưa thể hiện được đầy đủ các yêu cầu cơ bản do luật quy định thì Tòa án cho thời hạn để sửa chữa, bổ sung hoặc trả lại đơn khởi kiện. Việc viết đơn khởi kiện cũng có ý nghĩa rất quan trọng trong giải quyết vụ án vì nó vừa là căn cứ làm phát sinh vụ án hành chính, vừa là cơ sở đầu tiên để Tòa án giải quyết vụ án. Các thông tin nêu trong đơn khởi kiện cũng tạo cơ sở pháp lý để Tòa án thu thập chứng cứ, đánh giá sự việc và kết luận về vụ án. Tuy nhiên cần lưu ý: Trong đơn khởi kiện, người viết đơn phải ghi rõ ở cuối đơn lời cam đoan về việc không đồng thời khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Việc cam đoan này một mặt khẳng định sự lựa chọn, tin tưởng của người khởi kiện vào Tòa án, mặt khác tác động đến ý thức, buộc họ ngừng việc khiếu nại cùng một lúc đến nhiều cơ quan dẫn đến việc giải quyết phức tạp và chồng chéo. Ngoài ra khi nộp đơn khởi kiện thì người khởi kiện cũng cần chuẩn bị và nộp kèm theo đơn khởi kiện các tài liệu, chứng cứ mà mình có nhằm chứng minh cho các yêu cầu nêu trong đơn khởi kiện là có căn cứ và hợp pháp nhằm tạo thuận lợi cho việc thụ lý và giải quyết vụ án của Tòa án. Tuy nhiên, trên thực tế có nhiều loại tài liệu, chứng cứ được lưu giữ tại các cơ quan, tổ chức hoặc do cá nhân khác giữ thì người khởi kiện không thể tự thu thập ngay trước khi giải quyết vụ án. Do vậy, điều luật cũng quy định “người khởi kiện phải tự mình bổ sung hoặc bổ sung theo yêu cầu của Tòa án trong quá trình giải quyết vụ án”. Quy định này tạo thuận lợi cho người khởi kiện có thêm điều kiện để chứng minh bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình tại Tòa án.
Sau khi đã làm đơn khởi kiện và chuẩn bị đầy đủ các tài liệu, chứng cứ (nếu có) thì tiếp theo người khởi kiện tiến hành gửi đơn khởi kiện đến Tòa án có thẩm quyền bằng một trong ba phương thức sau: (1) Nộp trực tiếp tại Toà án. Tuy nhiên cần lưu ý khi người khởi kiện hoặc người đại diện của họ nộp đơn trực tiếp tại Tòa án thì Tòa án phải cấp cho họ một giấy xác nhận đã nhận đơn và giấy xác nhận đã nhận đơn phải ghi rõ ngày nhận và ngày hẹn để giải quyết đơn; (2) Gửi qua dịch vụ bưu chính. Để tránh thất lạc đơn thì người khởi kiện nên gửi bằng hình thức gửi thư bảo đảm; (3) Gửi trực tiếp qua Cổng thông tin điện tử của Tòa án (nếu có). Cần lưu ý: Ngay sau khi nhận được đơn khởi kiện do bưu điện chuyển đến thì Tòa án phải gửi giấy xác nhận đã nhận đơn cho người khởi kiện biết. Ngoài ra khi nhận được đơn khởi kiện thì Tòa án phải ghi vào sổ nhận đơn (để theo dõi xử lý) và cần đóng dấu công văn đến vào góc trái của đơn đồng thời ghi rõ ngày nhận được đơn vào đó.
Từ những quy định của pháp luật hiện hành về quyền khởi kiện vụ án hành chính nói trên cho thấy, trong điều kiện xã hội hiện nay, Luật TTHC có những quy định tiến bộ về quyền khởi kiện vụ án hành chính cơ bản đã góp phần bảo đảm dân chủ trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, thành công cụ pháp lý vững chắc để các đương sự bảo vệ quyền lợi hợp pháp của mình khi tham gia vào các hoạt động tố tụng, từ đó bảo đảm quyền và lợi ích của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền tại Việt Nam.
Phương Uyên
